|
|
  |
 |
| БИБЛИОТЕКА |
| ЖИЗНЬ ЗАМЕЧАТЕЛЬНЫХ ЛЮДЕЙ |
| РЕКОМЕНДУЕМЫЕ
ССЫЛКИ |
| ЛИЧНЫЙ
ОПЫТ |
| ЭМИГРАЦИЯ |
| ПО
ГЛОБУСУ ПО-РУССКИ |
главная страница
Швейцария – иммиграция, политическое убежище, миграция в мире
От одного из дружественных нам швейцарских адвокатов мы получили в своё распоряжение этот большой обзорный документ на французском языке, в котором с истинно швейцарской обстоятельностью и точностью описываются проблемы миграции в мире и всё, что относится по этой теме к Швейцарии.
Мы благодарим редакцию сайта "ЗАГРАНИЦА" за очень качественно и профессионально выполненный перевод этого документа.
(оригинал на французском языке)
В конце 1998 года в Швейцарии проживало приблизительно полтора миллиона иностранцев, а за пределами нашей страны официально проживали около 170 тысяч швейцарцев. Но что же толкает людей покидать родину? Быстро были перечислены несколько мотивов, а люди были отнесены к той или иной категории. На самом же деле каждым человеком движут условия его жизни и его собственная судьба; таким образом, невозможно найти единый ответ на этот вопрос.
Несмотря на то, что этому предшествует, очевидно, что профессиональные причины играют главную роль в решении вопроса об эмиграции. Это тем более верно, поскольку большинство государств регламентируют доступ на рынок труда в соответствии с нуждами последнего. Это же касается и Швейцарии. Приезжие рабочие из разных европейских стран и их семьи составляют наиболее значительную группу иностранцев в нашей стране.
Иммиграция рабочей силы может определяться игрой случайностей. Этот механизм не срабатывает по отношению к тем, кто нуждается в убежище. Большая их часть нелегально проникает на территорию избранной ими страны. Подавая прошения, они не указывают ту соседнюю со Швейцарией страну, из которой они прибыли. Поэтому отослать их обратно на основании соглашения о повторном принятии можно лишь часть тайно проникших в Швейцарию людей. Некоторые группы людей постоянно требуют закрыть наши границы. Однако иллюзорно думать, что возможно осуществлять систематический контроль; около 700 тысяч человек ежедневно пересекают наши границы через предназначенные для этого пункты. Кроме того, на большой протяженности граница проходит по непроходимой местности, где, к тому же, пониженная видимость. И недостаточно будет оснастить отряды пограничников дорогостоящими техническими средствами. Исключить такую возможность, по крайней мере, реалистично.
Теоретически, государства, которые выбираются как убежище теми, кто в нем нуждается, могут реагировать лишь двумя способами на иностранцев, нелегально проникших на их территорию:
Они могут высылать беженцев в страны, откуда они прибыли, не проверяя просьбы об убежище. Действуя таким образом, мы соглашаемся высылать в эти страны людей, преследуемых на самом деле, которые находятся в конфронтации с деспотическим режимом, и быть свидетелями пыток.
Второй вариант – это сдерживать потоки беженцев во все западные страны. Прошение о предоставлении убежища рассматривается в кратчайшие сроки, учитывая положения государственного международного права, сформулированные в Конвенции о статусе беженцев и Европейской Конвенции по охране основных прав и свобод человека. Если обнаружится, что подавшему заявку в стране, откуда он родом или приехал, ничто не угрожает, то его репатриируют.
Многие люди, ходатайствующие о предоставлении убежища, используют эту политику западных стран, пытаются навязывать свое присутствие, нелегально пересекая границы; тем самым они настраивают против себя целые группы населения в стране, куда они прибыли. Они сталкиваются с непониманием своих проблем, вызванных поисками убежища и миграцией. Но поведение тайно прибывших людей легче понять, если известно, что ими движет, и принимая во внимание следующие факты:
Как правило, страны Западной Европы не соглашаются выдавать разрешения на работу выходцам из стран, не являющихся членами Европейского Союза (ЕС) или Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), разве что речь идет о квалифицированных рабочих в отрасли, в которой наблюдается нехватка рабочей силы.
Лица, пытающиеся получить убежище в зарубежном посольстве или консульстве в своей стране, встречаются в основном с таким аргументом: они могут так же обратиться и к другой стране.
Лица, которые на границе просят предоставить убежище, – это чаще всего изгнанники, ибо в большинстве случаев они находятся в «безопасной стране», то есть там, где человека не преследуют. Вообще, первой «безопасной страной» для тех, кого действительно преследуют, является соседнее государство. Но это означает жизнь в лагере беженцев, отсутствие возможности найти работу и достигнуть определенного жизненного уровня.
Таким образом, нет ничего удивительного в том, что многие из них пытаются использовать свой шанс, нелегально пересекая границу.
Почему люди бегут и эмигрируют?
На протяжении человеческой истории происходили регулярные миграции людей. Но в последние десятилетия это движение приняло размеры большие обычных. Сегодняшние миграции превосходят все известные ранее. Последние подсчеты говорят, что приблизительно 100 миллионов человек живут за пределами своей родины; они ищут лучшие условия жизни в другой стране, или даже на другом континенте.
Из них около 88 миллионов принадлежат, по официальному определению, к группе «мигрантов». 12 миллионов официально квалифицируются как «беженцы» или «лица, переселившиеся по причине войны».
Как мигранты квалифицируются лица, проживающие за пределами страны, уроженцами которой они являются. Многие из них покидают родную землю, потому что ее поля и луга бедны, не хватает пищи, воды, работы и других элементарных благ. Приблизительно две трети людей живут в странах со слабой экономикой. К тому же, природные катастрофы, такие как засухи или наводнения, могут заставить экспатриировать тысячи людей.
«Политическими беженцами» считаются лица, преследуемые на основании цвета их кожи, вероисповедания, этнической принадлежности или политических убеждений. В противоположность им, «лица, переселившиеся по причине войны» покидают родину не по причине преследований, которым они лично подвергаются, а из-за насилия надо всем населением региона или страны. С начала 1997 года в мире было зарегистрировано 35 вооруженных конфликтов.
Тем временем редко случается, что только один мотив толкает человека бежать из страны или эмигрировать. Причины увеличения миграционных потоков разнообразны, сложны и запутаны.
Борьба с причинами миграций, бегства из страны и их последствиями
Как бороться с бегством из родной страны и миграциями в мире, не обращаясь к их причинам? Стабилизировать демографическое развитие, создать перспективные экономические структуры и заботиться о соблюдении прав человека – вот действительно главные цели, которых нужно достигнуть. Ввиду масштабности данной проблемы государства, действующие поодиночке или в сотрудничестве с несколькими другими, не в состоянии принимать эффективные длительные меры: к этой проблеме должно привлекаться все международное сообщество. Важно заложить основы экономической стабильности (по согласию правительств заинтересованных стран), политики развития, которой придерживаются западные страны, выполняющие в этой сфере существенную руководящую функцию.
В мире большое количество экономически слабых стран, которые при своих запасах сырья и плодородии почвы могли бы очень успешно развиваться. Тем временем, большая часть полученной прибыли утекает за границу, а капитала, необходимого для создания долгосрочных и перспективных экономических структур, недостаточно. Принимать действенные меры для улучшения данной ситуации - обязанность правительств этих стран, поскольку именно они перестали обеспечивать стабильный политический климат, благоприятный для инвестирования.
Тем не менее, следует равномерно модифицировать часть действующих правил международной торговли, создавая равные условия и стабильные рынки для сырья и продукции, происходящих из стран третьего мира и издавна существующего блока восточных стран.
Поскольку действенны только долгосрочные меры борьбы с причинами миграций, западные страны согласились кратковременно препятствовать тайной иммиграции. Кроме того, международное сотрудничество приобретает все большую важность в вопросах предоставления политического убежища и защиты беженцев. И действительно, подавление правонарушений происходит путем согласования мер и процедур разных стран.
Иностранцы в Швейцарии
Швейцария – излюбленное место для иностранцев со всего мира. В самом деле, тысячи их пытаются попасть в нашу страну, будь то во время отпуска или по делам. Туризм играет главную роль в экономике многих регионов. Так же дело обстоит и с иностранной рабочей силой, без которой нельзя обойтись в промышленном производстве, строительстве, сельском хозяйстве, здравоохранении или сфере услуг, равно как и во многих других областях в соответствии с ее квалификацией. Рабочие и их близкие – также потребители, которые вносят большой вклад во взлет швейцарской экономики. Они насчитывают 1,37 миллиона человек и являются самой большей группой иностранцев в Швейцарии. Многие из них по прошествию лет приобрели право окончательно основаться в нашей стране, которая стала для них второй родиной.
Тем временем, вот уж несколько лет существует другая группа иностранцев, намного более ограниченная, которая дает пищу для публичных дебатов. В конце 1998 года в Федеральном офисе по делам беженцев (ФОБ) или швейцарской Комиссии по предоставлению убежища (КПУ) лежали около 45 тысяч прошений об убежище. Еще 28,4 тысяч человек задерживались в это время в Швейцарии, хотя отрицательные решения относительно их прошений об убежище уже вступили в силу. Однако эти люди обязаны покинуть Швейцарию в установленный срок, иначе рискуют быть принудительно репатриированными в страну, из которой они прибыли или родом, органами полиции кантона.
В 1998 году 9,5% лиц, которые подавали прошения о предоставлении убежища, были признаны беженцами и получили его. В конце этого года Швейцария насчитала всего приблизительно 24500 официально признанных беженцев, которым предоставлено право проживать на ее территории длительное время.
Также имеют право длительное время проживать на территории нашей страны более 36 тысяч людей, ранее просивших об убежище и получивших разрешение остаться от полиции по делам иностранцев своего кантона. Такие разрешения выдаются из гуманности либо, чаще, по причине брака со швейцарцем.
Кроме того, в 1998 году Швейцария согласилась на временную защиту 21000 людей. Временное разрешение предоставляется на время выполнения процедуры высылки и, несмотря на отказ в убежище, незаконно с точки зрения государственного международного права, если оно не может требоваться по разумным причинам или технически невыполнимо.
Воспользоваться временным разрешением могут, например, лица, переселившиеся по причине войны. Их разрешения на проживание утрачивают силу с того момента, когда причины, оправдывающие предоставление временного разрешения, более не являются вескими - в случае прекращения войны в стране их происхождения.
В конце 1998 года всего 155 тысяч человек проживали в Швейцарии на основании права на убежище (ходатайствующие о предоставлении убежища, официально признанные беженцы, лица, получившие убежище на временном основании, лица, ранее просившие и получившие разрешение на проживание от полиции по делам иностранцев, и те, кому было отказано в предоставлении убежища, но выполнение их высылки задерживается). Люди, так или иначе связанные с вопросом получения убежища, составляют 2,1% всего населения и 10,4% иностранного населения Швейцарии.
Принципы швейцарской политики по вопросам предоставления убежища, иностранцев и миграций.
Швейцария демонстрирует очень высокое соотношение иностранцев по сравнению с другими странами, а именно 19 процентов (состоянием на 31.08.98). Однако мы видим, что более 90 процентов из этого числа составляет рабочая сила и близкие этих лиц, которых активно принимают на работу. Кроме того, Швейцария ограниченно применяет право принятия в подданство по сравнению с другими европейскими странами, из которых определенные очень быстро предоставляют свое гражданство иностранцам. Если бы все, кто прожил в Швейцарии десять лет, были приняты в подданство, доля иностранцев снизилась бы на десять процентов.
Уменьшить рост иностранного населения - очевидная цель Федерального Совета. В 1991 году последняя, связанная со стратегией политики относительно иностранцев и беженцев - модель, называемая трехуровневой, представляет собой новое главное направление политики по делам иностранцев. Иммиграция иностранной рабочей силы также должна облегчаться или пресекаться соответственно и страной их происхождения. Как раз это стало причиной того, что разрешения для сезонных рабочих из бывшей Югославии больше не продлевались. Применение трехуровневой модели повлекло за собой снижение ежегодного роста иностранного населения с 6,4 процента в 1990 году до 0,3 процента в 1998.
С целью дальнейшего согласования в будущем политики, касающейся иностранцев, рынка труда и политики предоставления убежища, была разработана миграционная концепция, в основных чертах одобренная Федеральным Советом осенью 1997 года. Эта новая концепция основывается на идее внутреннего рынка в структуре ЕС и Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), в которых все граждане пользовались бы полной свободой поселения на территории любой страны-участника. Иммиграция же и приплыв людей из всех других стран должны и дальше контролироваться для ежегодно устанавливаемого контингента. Все же при проверке просьбы о предоставлении разрешения способности личности должны играть более важную роль, чем его происхождение из этих стран. Они также договорились приложить большие усилия на пути к интеграции.
Часть швейцарского населения считает, что усилия, прилагаемые Федеральным Советом с целью сдерживать рост иностранного населения, далеко не идут. В течение последних десятилетий общественность регулярно предпринимала шаги по ограничению количества иностранцев в Швейцарии с помощью крутых мер. Актуальным примером является общественная инициатива по регламентированию иммиграции с целью обеспечить, чтобы доля иностранцев в Швейцарии, включая не постоянно проживающих на ее территории людей (сезонных рабочих, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища на короткий срок и лиц, так или иначе
связанных с вопросом предоставления убежища), не превышала 18 процентов. Но если бы эта инициатива была принята, запас рабочей силы, необходимой с экономической точки зрения, был бы ограничен, а уважение к элементарным обязательствам государственного международного права в сфере политики предоставления убежища было бы поставлено под вопрос. К тому же Федеральному Совету пришлось бы яростно бороться с этим.
Швейцарская политика по вопросам предоставления убежища определена в законе от 1979 года о предоставлении убежища и базируется на фундаментальных принципах Конвенции о статусе беженцев, принятой в 1951 году в результате преследований евреев, цыган и других меньшинств во времена Второй мировой войны. Все люди и этнические группы должны быть защищены от проявлений политического гнета, насилия и расизма. Главная цель Женевской конвенции - определить, кто считается беженцем и вследствие этого может требовать защиту у поставивших свои подписи государств.
Напротив, Женевской конвенцией устанавливается, что никто не может быть выслан в страну, где он может подвергнуться упомянутым выше преследованиям. Этот запрет (то есть принцип невысылки) был впоследствии распространен на лиц, которые могут подвергнуться пыткам или нечеловеческому отношению. Он представляет собой норму международного криминального права, которую нельзя денонсировать.
Швейцарская политика по вопросам предоставления убежища базируется на следующих принципах, которые представляют основные направления традиций гуманизма в Швейцарии:
Лицо, которому грозит опасность или которое преследуется в стране его происхождения согласно критериям, признанным нормами государственного международного права, получает убежище в Швейцарии.
В случае бедствия, из-за которого страдают люди в регионах, опустошенных войной или катастрофой, Швейцария прилагает усилия по предоставлению помощи на место. Она участвует в международных кампаниях, организованных с целью защиты и помощи населению стран, нуждающихся в них.
Если большая опасность препятствует любому вмешательству в данном регионе, Швейцария принимает на свою территорию группы пострадавших.
Федеральный Совет в сотрудничестве с правительствами других стран прилагает все усилия для принятия эффективных и долгосрочных решений с целью устранить причины вынужденного бегства и миграции.
Процедура предоставления убежища позволяет распознать среди людей, ходатайствующих о предоставлении убежища, тех, кто имеет право требовать защиту в соответствии с изложенными выше критериями. И действительно, многие из них не входят в категорию беженцев или лиц, переселившихся по причине войны, а принадлежат к группе мигрантов, для которой приезд в Швейцарию мотивирован желанием изведать лучшей жизни. Однако, из-за страха, что они не имеют никакой возможности получить разрешение на работу, они пытаются достичь своей цели, иммигрируя тайно и рассказывая во время процедуры предоставления убежища драматическую историю, целиком выдуманную. Если такое поведение и кажется им понятным, то нами оно расценивается как не меньше, чем правонарушение.
Органы, уполномоченные предоставлять убежище, и органы полиции по делам иностранцев должны как можно скорее отклонять такие требования и систематически проводить высылку заинтересованных лиц. Это единственный способ уменьшить привлекательность процедуры предоставления убежища в глазах иностранцев, ищущих работу.
80 процентов просьб об убежище сегодня удовлетворяются решением ФОБ в течение трех месяцев. Это же касается и прошений, поданных в КПУ вследствие отрицательного ответа.
Прошения, поданные лицами, которые совершили правонарушения на территории Швейцарии, или лицами, поведение которые доказывает то, что они явно не намереваются подчиняться правилам нашего общества (речь идет об асоциальном поведении), рассматриваются еще быстрее, насколько это возможно.
Процедура предоставления убежища в Швейцарии
Иностранцы, желающие найти защиту в Швейцарии, могут подать свои прошения о предоставлении убежища в любом швейцарском дипломатическом представительстве или консульстве, каком-либо пограничном пункте страны или в швейцарском аэропорту.
В случае если просьба подана в представительство за границей, разрешение на въезд будет все-таки выдано в том случае, когда заинтересованное лицо одновременно предоставит правдоподобные причины бегства и скажет, какую связь он или она имеет со Швейцарией. То же и на границе – въезд будет разрешен только в случае, если заинтересованный в этом человек выдвинет мотивы для получения убежища, например, преследование, и приехал в Швейцарию, не задерживаясь в других странах.
Однако почти 90 процентов ходатайствующих о предоставлении убежища не рискуют быть высланными дипломатическим представительством или на границе в случае нелегального проникновения на швейцарскую территорию, если они явились непосредственно в один из четырех регистрационных центров ФОБ, которые находятся в Шиассо, Бале, Женеве и Крейцлингене. Там у них спрашивают об их личных данных и семейном положении, снимают отпечатки пальцев и фотографируют. Эта информация, помогающая идентифицировать этих лиц, позволяет узнать, подавали ли они ранее, возможно, под другим именем, прошение о предоставлении убежища в Швейцарии.
В регистрационных центрах этих людей спрашивают об их маршруте и, на этот раз кратко, о мотивах, толкнувших их на поиски убежища. Если во время проверки личности и слушаний не обнаружены явные нарушения процедуры предоставления убежища, заинтересованное лицо приписывается к определенному кантону, который обязан обеспечить дальнейшую процедуру и выслушать причины, заставившие его бежать, более подробно.
Во время этих слушаний просители должны наиболее точно и исчерпывающе рассказать, почему они чувствуют, что им что-то угрожает. При этом они могут представить документы в подтверждение своих слов. Просьбы уточнить позволяют обнаружить возможные противоречия.
В этих слушаниях помогают переводчики и представители известных организаций взаимопомощи. Утверждения сразу же проверяются сотрудниками ФОБ, уполномоченными принимать решения о предоставлении убежища. ФОБ располагает обширной документацией по своей стране, благодаря которой она может выяснить важные моменты. Эта документация, которая постоянно обновляется, содержит не только полный набор информационной поддержки, но и подробные данные о политических организациях, личностях, местных особенностях и других фактах или событиях, которые могут иметь какое-либо значение при проверке просьб о предоставлении убежища. В случае необходимости ФОБ добывает дополнительные сведения при швейцарском посольстве соответствующей страны.
ФОБ решает, основываясь на положении дел, может ли убежище быть предоставлено или просьбу нужно отклонить, или ситуация оправдывает предоставление временного разрешения.
Лица, чьи просьбы об убежище были отклонены, имеют право подать апелляцию на решение первой инстанции. В таком случае все части досье еще раз тщательно изучаются КПУ, независимой комиссией администрации. Она принимает окончательное решение и признает решение ODR вынесенным в соответствии с положениями законодательства о предоставлении убежища.
Если апелляция не подается или отклонена, заинтересованный иностранец не может больше претендовать на проживание в Швейцарии. Как правило, ему предоставляется отсрочка для добровольного выезда. Если он не покинет Швейцарию в этот промежуток времени, то будет выдворен с применением полицейских мер. Если этот человек избежит высылки и станет скрываться, то его будут разыскивать.
Выполнение высылки
Политика предоставления убежища надежна только тогда, когда принятые решения выполняются. Тем временем, тех, кому было отказано в предоставлении убежища высылать нелегко. Эта задача действительно очень болезненна не только для заинтересованных лиц, но также и для ответственных за это полицейских кантона. Тем не менее, нам необходимо систематически выполнять вступившие в силу решения о высылке в соответствии с законодательством, чтобы наши предписания, касающиеся иммиграции, нельзя было обойти окольными путями, и чтобы наши границы остались открытыми для тех, кого на самом деле преследуют.
Когда прошение об убежище после тщательной проверки отклонено, власти предоставляют заинтересованному лицу соответствующую отсрочку, на протяжение которой он должен покинуть Швейцарию. Если он или она не подчинится, то может быть выдворен принудительно ответственными за это полицейскими органами полиции кантона.
Однако приблизительно в 60 процентах случаев невозможно выполнить принудительную высылку лиц, чьи прошения об убежище были отклонены, которые уклонились от нее и скрываются. Зная, что по истечению срока выполнения этой процедуры они будут внесены в базу данных компьютерной системы розыска Интерпола, большая их часть, вероятно, нелегально проникает в другие страны.
Другие пытаются избежать принудительного выдворения, утаивая или уничтожая свои проездные бумаги и документы, удостоверяющие личность, еще до того, как подают прошение о предоставлении убежища. Они знают, что таким образом они значительно задерживают выполнение их высылки в случае отклонения их просьбы, поскольку ни одна страна не собирается и не может быть принуждена дать разрешение на въезд на ее территорию лиц без документов, которые удостоверяют их подданство. Следовательно, перед высылкой швейцарские власти должны оформить новые проездные документы для заинтересованного лица в посольстве или консульстве страны его происхождения. Между тем, когда лица, которых собираются выдворять из страны, отказываются сотрудничать, у полицейских властей по делам иностранцев появляется множество затруднений при оформлении этих документов. Поэтому через некоторое время последние производят лингвистические и текстовые анализы с целью выявить происхождение этих лиц и побудить дипломатические представительства стран, из которых они прибыли, принять обратно этих лиц. Однако федеральный закон о мерах принуждения в вопросах прав иностранцев, принятый в начале 1995 года, закладывает необходимые основы для более эффективной борьбы с правонарушениями. Если заинтересованное лицо отказывается сотрудничать для получения бумаг или создается впечатление, что он или она пытается скрыться, закон позволяет отдавать распоряжения о содержании его под стражей с целью дальнейшей высылки, когда ее осуществление станет возможным. Максимальный срок содержания под стражей ограничен девятью месяцами.
Проблемы, возникающие при оформлении новых проездных документов, осложняются не только отношением тех, кому было отказано в предоставлении убежища, но и часто недостатком сотрудничества, что доказывают иностранные дипломатические представительства. В таких случаях по просьбе кантона может вмешаться ODR или координатор по иностранной политике относительно беженцев Федерального департамента по делам иностранцев.
Недавнее развитие
Перед лицом изменения гибкой политики
Между началом 70-х и концом 80-х годов Швейцария, как и другие европейские страны, пережила массовый рост количества прошений об убежище, которое увеличилось с нескольких сотен до около 24 тысяч человек в год. Но в 1990 году ситуация ухудшилась: в течение 12 месяцев было зарегистрировано 36 тысяч прошений, то есть на 50 процентов больше, чем в предыдущем году. С целью прекратить этот наплыв в июне 1990 года Конфедерация выдала безотлагательное федеральное распоряжение, решительные меры которого направлены на борьбу с правонарушениями, которые совершаются в делах по предоставлению убежища. Также было принято решение значительно расширить штат инстанций, в компетенции которых находятся вопросы предоставления убежища, с целью ускорения этой процедуры.
В 1991 году количество прошений о предоставлении убежища достигло своего апогея и составило 42 тысячи человек. Систематическое применение безотлагательного федерального распоряжения позволило впоследствии остановить рост этой цифры. В странах, из которых прибывали мигранты и беженцы, слух о том, что процедура предоставления убежища в Швейцарии теперь давала очень мало тем лицам, чьи просьбы не основывались на подлинных причинах, толкающих людей искать убежище в надежде получить право длительное время жить в нашей стране и возможность заработать, медленно распространялся по информационным каналам. Таким образом, с 1992 по 1997 год ежегодное количество просьб в среднем не превышало 20 тысяч человек
Влияние событий, происходящих в настоящее время за границей, на положение в Швейцарии
Драмы, пережитые югославскими провинциями в Косово, в 1998 году положили конец фазе стабилизации: осенью было опять зарегистрировано рекордное число просьб предоставить убежище – 6000 в месяц.
Таким образом, в отношении к ее населению, Швейцария стала страной, в которой ищет прибежище наибольшее количество людей по сравнению с другими странами Запада. В абсолютном исчислении, в 1998 году она имела дело с 41302 прошениями, занимая четвертое место после Федеративной Республики Германия, Нидерландов и Великобритании, опережая даже такие страны, куда постоянно иммигрируют люди, как США, Канада или Австралия, и далеко обогнав такие большие европейские государства, как Франция или Италия.
Эволюция 1998 года показывает, как быстро и коренным образом могут влиять события, происходящие в других странах, на ситуацию с предоставлением убежища в Швейцарии. В марте этого года происходили вооруженные насильственные столкновения между сербскими силами безопасности и албанскими партизанами в Косово. Косовары албанского происхождения систематически изгонялись из своих сел сербскими частями. Десятки тысяч человек были вынуждены бежать в леса и горы региона, в другие части провинции, в соседние страны или Западную Европу. Приближение зимы только отягчило бедствия беженцев на местах. Личные связи и знакомства сыграли в то время важную роль: с 60-х по 80-е годы Швейцария приняла на работу в промышленности тысячи выходцев из Югославии. Однако с течением времени временные разрешения многих иностранных рабочих превратились в разрешения на проживание. Таким образом, сегодня в нашей стране проживает около 300 тысяч выходцев из Югославии, из которых половина – албанцы косовкого происхождения.
Отчаявшись, многие выходцы из кризисных регионов обратились к родителям, друзьям и знакомым, живущим в богатых и безопасных странах Западной Европы. Все, у кого было достаточно возможностей и денег, чтобы бежать в эту часть земного шара, направились в Федеративную Республику Германия и в Швейцарию. Правда, к нам прибывает мало беженцев или мигрантов из других стран: алжирцы в поисках защиты от исламского терроризма едут, прежде всего, во Францию, в то время как индонезийские беженцы в основном пытаются попасть в Малайзию или Австралию.
Близость кризисных регионов и состав иностранного населения принимающей страны сильно влияют на количество людей, которые пытаются получить защиту на ее территории. Отсюда вытекает, что положение с предоставлением убежища в Швейцарии особенно зависит от развития конфликта в Косово. Это отчетливо подтверждает массовый рост числа просьб об убежище в 1998 году: 49,4 процента из 41302 прошений исходили от косовских албанцев.
Новая ситуация, сложившаяся в Швейцарии как результат сотрудничества со странами ЕС
Продолжая усиливать меры по борьбе с правонарушениями, которые совершаются в сфере предоставления убежища, и приняв новый закон, Федеральный Совет и Федеральное Собрание намереваются следить за тем, чтобы в будущем наша страна была еще менее привлекательной для лиц, чьи просьбы о предоставлении убежища не основаны на реальных причинах, вынуждающих искать его. Однако привлекательность Швейцарии в глазах ходатайствующих о предоставлении убежища со всего мира может вскорости опять сильно возрасти из-за ее изолированности по отношению к ЕС. Действительно, страны Европейского Союза в настоящее время прилагают большие усилия для достижения согласованности действий с целью более быстрого и эффективного решения проблем, которые возникают в этой сфере. Так, в сентябре 1997 года вступило в силу Дублинское соглашение.
Это соглашение препятствует подаче прошений теми, кому было отказано в предоставлении убежища страной – членом ЕС, в других странах, являющихся членами Европейского Союза. Дублинская конвенция вступит в полную силу с того момента, когда все страны ЕС примут соответствующие положения, когда на европейском уровне будет установлена связь и созданы общие базы данных по проблеме предоставления убежища. Швейцария также рискует стать лазейкой для всех, кому было отказано в предоставлении убежища в странах ЕС. Участие Конфедерации в Дублинской конвенции и других мероприятиях Европейского Союза зависит от того, как мы в будущем определим наше положение по отношению к ЕС. В то время как другие Европейские страны в равной степени усилили свои меры по борьбе с правонарушениями, которые совершаются в сфере предоставления убежища, решения, принятые Швейцарией, несколько утратили свою эффективность. Таким образом, в глазах многочисленных просителей наша страна сегодня уже является более привлекательной, чем в начале 90-х годов. Удивительно видеть, до какой степени те, кто просит об убежище, знают сильные и слабые стороны систем предоставления убежища разных стран. Доступ до социальных учреждений часто играет важную роль в выборе страны назначения. Привлекательность Швейцарии в значительной степени вытекает из доступа, который предоставляется к системе здравоохранения и исчерпывающей системе благотворительности, который неограничен во времени. В других странах ЕС эта льгота уже давно не предоставляется лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища.
С развитием ситуации в Европе тенденция к повышению количества просьб об убежище может продолжиться даже в случае разрешения конфликта в Косово.
Гибкие структуры для действий в чрезвычайных ситуациях
Власти и организации, задействованные в сфере предоставления убежища, прилагают все усилия, чтобы противостоять последствиям происходящего в сфере предоставления убежища и выявить наиболее эффективные и экономичные пути преодоления трудностей. С течением времени была также создана гибкая инфраструктура, направленная на регулирование этого процесса и принятие решений. Она позволяет в спокойное время справляться с сезонными колебаниями числа прошений об убежище. Тем временем заметное увеличение этого показателя в октябре-декабре 1998 года затормозило управление процедурой и регистрацию новых просителей. Регистрационные центры Конфедерации некоторое время больше не смогли даже противостоять этому наплыву людей, которые искали защиту. Поэтому Федеральный Совет и Парламент решили обратиться к армии, чтобы регулировать поток просителей. С другой стороны, для размещения этих лиц на короткий срок были предоставлены казармы и здания гражданской обороны. Армия получила приказ поддерживать гражданские власти до того времени, пока ситуация не нормализуется и не станет возможным регулировать этот процесс обычными средствами.
Меры, направленные на борьбу с правонарушениями
В последние годы констатируется, что все больше и больше иностранцев уничтожают или утаивают свои проездные документы перед тем, как попросить убежище, надеясь при этом, что их пребывание в Швейцарии будет автоматически продлено в случае отклонения их просьбы. Кое-кто пытается к тому же заблокировать выполнение высылки, отказываясь сотрудничать при оформлении новых документов. Поэтому в будущем для борьбы с такими формами правонарушений должна быть введена новая серия установленных законом административных мер.
Прозрачная юридическая база, сформированная благодаря пересмотру закона о предоставлении убежища
Неоднократно принимаемый закон Швейцарии о предоставлении убежища в последние годы должен был быть частично адаптирован с целью интегрировать необходимые инструменты для сдерживания тенденций, которые наблюдаются в сфере предоставления убежища. Кроме того, сегодня существует целая серия дополнительных распоряжений и приказов, так что трудно получить общую их картину. Таким образом, полный пересмотр закона о предоставлении убежища должен положить конец этому неудовлетворительному положению. Новый закон о предоставлении убежища, который, как предполагается, вступит в силу с 1 июля 1999 года, не только ратифицирует предписания закона, действующего в настоящий момент, но и введет дополнительные меры, направленные на борьбу с правонарушениями, которые совершаются в рамках процедуры предоставления убежища. Также он улучшит положение лиц, переселившихся по причине войны, которые получили временную защиту в Швейцарии.
Теперь, когда успешно прошел референдум о новом законе, швейцарский народ решит вопрос о введении пересмотренных положений закона голосованием в течение 1999 года.
Издержки
Содержание людей, ходатайствующих о предоставлении убежища, и проверка их прошений требует значительных затрат. В последние годы расходы в сфере предоставления убежища не переставали расти. В 1998 году ФОБ истратил более миллиарда франков, из которых практически 90 процентов были выделены на содержание и помощь официально признанным беженцам, лицам, имеющим временное разрешение и лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища.
Расходы растут не только из-за того, что подаются новые прошения об убежище, но и по причине роста количества людей, связанных с вопросом предоставления убежища, а также из-за того, что предоставление средств входит в круг обязанностей Конфедерации. Часть их составляют расходы на содержание лиц, чьи прошения проверяются или задерживается выполнение их высылки, лиц, имеющих временное разрешение и официально признанных беженцев. Сегодня эта группа насчитывает всего 119 тысяч и ежегодно увеличивается на 5-10 тысяч человек. Это увеличение объясняется, с одной стороны, тем, что постоянно новым людям предоставляется статус беженцев или разрешение на временном основании, а с другой стороны, трудностями, которые возникают во время выполнения высылки.
Одна из главных причин роста издержек в сфере предоставления убежища заключается также в увеличении процентного соотношения лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, лиц, имеющих временное разрешение и официально признанных беженцев, которые зависят от пособий. Мрачность экономического положения при систематическом применении запрета на работу в первые месяцы процедуры предоставления убежища на самом деле привели к тому, что доля людей, ходатайствующих о предоставлении убежища, которые занимаются продуктивной деятельностью, снизилась с 70 процентов в 1990 году до примерно 40 процентов в 1997. Что касается лиц, имеющих временное разрешение, и беженцев, то соответствующая доля их несколько выше.
Актуальная тема
Предоставление помощи людям, ходатайствующим о предоставлении убежища
Неимущим просителям предоставляется питание и жилье; кроме того, они получают 3 франка в день на карманные расходы. При необходимости им также выдают одежду. В то же время эти люди застрахованы от болезней. Услуги дантиста предоставляются только тогда, когда это необходимо, чтобы прекратить страдания пациента.
Действительно, большую часть людей, ходатайствующих о предоставлении убежища, размещают в хорошо оборудованных общежитиях. Чтобы избежать обязанности селить их в квартирах или отелях, была специально создана необходимая инфраструктура.
Решение о предоставлении помощи принимается в зависимости от персонального положения каждого человека, который просит об убежище. В основном помощь предоставляется в натуральном виде, а не наличными деньгами. Помощь оплачивается кантонами, расходы на нее потом компенсируются Конфедерацией. Реорганизация сферы предоставления убежища позволила снизить ежегодные расходы до в среднем 15 тысяч франков на одного человека, ходатайствующего о предоставлении убежища, который зависит от помощи.
Примерно 60 процентов лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, лиц, имеющих временное разрешение, и официально признанных беженцев зависят от помощи. В 1998 году на эти цели пришлось выделить около 900 миллионов франков.
Исследование, опубликованное в октябре 1998 года Швейцарским форумом изучения миграций (ШФМ) показывает, что уровень предоставления помощи в Швейцарии очень близок к уровню ФРГ, Италии, Австрии и Дании. В то время как в Швейцарии помощь предоставляется всем категориям лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, и неограниченна во времени, в других странах она сохраняется лишь для определенных категорий лиц, таких как беженцы и семьи, или ее прекращают предоставлять либо по истечению определенного срока, либо в случае отказа в предоставлении убежища. Если эти страны могут таким образом экономить, то они все же должны учитывать расходы, связанные с ростом преступности, поскольку неимущие просители полностью предоставлены сами себе.
Лица, ходатайствующие о предоставлении убежища, и работа
До 1990 года лица, подававшие прошения о предоставлении убежища, могли работать сразу же после подачи прошения в Швейцарии, если найдут место, которое не заинтересовало ни одного местного жителя. Таким образом, поскольку полиция по делам иностранцев обычно выдавала разрешения на работу только выходцам из стран Западной Европы, в то время в глазах просителей, которые искали работу, процедура предоставления убежища представлялась привлекательной для достижения их цели.
В конце 80-х годов количество лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, сильно возросло. Следовательно, это снизило привлекательности процедуры предоставления убежища для всех тех, кто подавал прошение не с целью получить убежище, а как средство быстро найти работу. Поэтому в 1990 году были изданы распоряжения, согласно которым лица, ходатайствующие о предоставлении убежища, не имеют права работать в течение первых трех месяцев процедуры. Если за этот период просьба отклоняется в первой инстанции, запрет на работу может быть продлен еще на три месяца.
Поскольку органы, занимающиеся предоставлением убежища, сегодня должны быть в состоянии решать четыре пятых дел о предоставлении убежища на протяжении шести месяцев, большинству просителей запрещается работать в течение всей процедуры. Все это стало малопривлекательным в глазах иностранцев, которые ищут работу. В то же время отмечается рост издержек на помощь, ибо 60 процентов просителей в трудоспособном возрасте в настоящий момент не работают.
Группирование по семьям
Каждый человек, получивший в Швейцарии статус беженца, имеет право длительное время проживать на территории нашей страны. Следовательно, беженцы могут приехать с супругами и несовершеннолетними детьми.
Лица, ходатайствующие о предоставлении убежища – не беженцы, чьи дела рассматриваются, наоборот, не имеют права брать с собой семью. Если, несмотря ни на что, члены его семьи незаконно проникнут на территорию Швейцарии, то их дела рассматриваются в первую очередь. В случае отрицательного решения их высылка также выполняется как можно быстрее.
Лица, ходатайствующие о предоставлении убежища – преступники
В масштабах Швейцарии нет точных данных о преступности среди ходатайствующих о предоставлении убежища лиц. И действительно, в большинстве случаев статистика преступности, которая ведется полицией кантонов, проводят различия только между иностранцами и швейцарцами, а не между различными группами иностранцев.
Более надежные данные предоставляет исследование, проведенное Федеральным офисом статистики в мае 1996 года на основе показателей 1991 года. Из него следует, что внутри возрастных и половых групп процентное соотношение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, которые совершили преступления, не настолько превышает этот же показатель среди коренного населения и других категорий иностранцев, как это обычно утверждается. Чаще всего правонарушения совершаются мужчинами в возрасте от 18 до 30 лет; закон нарушают 2,9 процента швейцарцев и 4,9 процента лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища. Однако последние чаще совершают самые тяжкие преступления, такие как разбои или торговля наркотиками, в то время как коренное население ответственно за нарушение правил дорожного движения.
Кроме того, у уголовных властей кантона опять сложилось впечатление, что за небольшой период времени все больше и больше лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, занимаются торговлей наркотиками. Очевидно, что организованная преступность вербует некоторых торговцев дурманящими средствами.
В интересах всех тех, кто хочет получить убежище в нашей стране, кто уважает установленный законный порядок в Швейцарии, очень важно не мириться с тем, что некоторые личности пользуются своим пребыванием в стране на протяжении процедуры предоставления убежища и занимаются преступной деятельностью. Отсюда - необходимость проводить дальнейшие облавы на места, выделенные для их проживания. К лицам, совершившим преступления, должны применяться обычные предусмотренные законом карательные меры. Судья может принять решение о высылке, лишении свободы или штрафе, таким образом, что высылка может быть выполнена только сразу же после того, как они понесли соответствующие наказания. Часто требуется простая высылка преступников; итак, подавать такое прошение – решение не совсем разумное: если бы им угрожало только возвращение в родную страну, наша страна представляла бы в их глазах идеальное место для совершения преступлений.
Как примирить принципы политики предоставления убежища и судьбы людей
Многочисленным людям, которые тесно связаны с лицами, подающими прошения о предоставлении убежища, трудно принимать отрицательные решения от имени компетентных органов, ибо они ожидают услышать о преследованиях, которым подверглись просители, или о пережитом отчаянии. Однако эти люди знают только свою версию фактов. Они не располагают ни средствами, ни знакомствами, которые необходимы для проверки правдивости их рассказов. Поэтому возникает чувство, что каждый отказ в предоставлении убежища несправедлив. К тому же человеку, которому отказали, обычно бывает трудно пережить решение о высылке, следующее за этим; он боится, что попадет в намного менее комфортное положение, чем в Швейцарии. Такие меры иногда вызывают противодействие. И на самом деле считается, что власти в сфере предоставления убежища действуют жестко. Поэтому частные лица, благотворительные учреждения и другие организации, которые поддерживают лиц, пытающихся получить убежище в нашей стране, наряду с некоторыми масс медиа часто критикуют практику ФОБ.
Только тот, кто не останавливается лишь на частных случаях, а рассматривает проблему в целом, способен понять политику и практику предоставления убежища. Конечно же, предоставить тем, кому было отказано в убежище, право дальнейшего проживания на территории Швейцарии означало бы избежать затруднительных ситуаций, но такая политика свободной иммиграции, с одной стороны, вызвала бы неконтролируемый приток людей, а с другой, истощила бы реальные возможности Швейцарии принимать гостей; это означало бы злоупотреблять готовностью швейцарцев принимать иностранцев. Поэтому Федеральный Парламент объявил, что разрешение должно и далее предоставляться только лицам, которые подверглись политическим гонениям, и военным беженцам, которые в любом случае не могут воспользоваться в своих целях временной защитой. Решать, кто из людей, которые пытаются получить убежище в нашей стране, принадлежит к этим категориям - задача ФОБ.