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Швейцария – иммиграция, политическое убежище, миграция в мире

От одного из дружественных нам швейцарских адвокатов мы получили в своё распоряжение этот большой обзорный документ на французском языке, в котором с истинно швейцарской обстоятельностью и точностью описываются проблемы миграции в мире и всё, что относится по этой теме к Швейцарии.

К сожалению, сегодня за отсутствием времени мы не имеем возможности сделать перевод на русский язык, хотя документ представляет безусловный интерес для тех многих наших соотечественников, которым обсуждаемая тема близка. Поэтому будем очень благодарны тому, кто захочет перевести эту статью для наших читателей, не владеющих французским языком.

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A la fin de l'annee 1998, alors qu'environ 1'500'000 etrangers vivaient en Suisse, quelque 170'000 Suisses residaient officiellement en dehors de nos frontieres. Mais qu'est-ce qui pousse les gens a s'expatrier? On a vite fait d'enumerer quelques motifs et de classer les gens dans une categorie ou une autre. En fait, chaque personne est mue par les conditions dans lesquelles elle vit et par son propre destin; il est donc impossible de repondre a la question par des jugements a l'emporte-piece.

Nonobstant ce qui precede, il est evident que les raisons professionnelles jouent un role preponderant dans la decision d'emigrer. Ceci est d'autant plus vrai que la plupart des Etats reglementent l'acces au marche de l'emploi selon les besoins de ce dernier. Tel est egalement le cas de la Suisse. Les travailleurs venus de di-vers pays europeens et leur famille constituent, de loin, le groupe le plus important d'etrangers dans notre pays.

L'immigration de main-d'?uvre peut etre dirigee par le jeu des contingents. Ce mecanisme ne fonctionne pas dans le cas des requerants d'asile. La plupart d'entre eux entrent illegalement dans le pays qu'ils ont choisi comme cible. Lorsqu'ils deposent leur demande, ils omettent de mentionner l'Etat voisin de la Suisse dont ils sont venus. C'est pourquoi seule une fraction des gens entres clandestinement en Suisse peut etre renvoyee dans un pays limitrophe du notre sur la base d'un accord sur la readmission. Il est des groupe-ments qui reclament regulierement que l'on verrouille nos frontieres. Mais il est illusoire de penser que l'on puisse proceder a un controle systematique; environ 700'000 personnes franchissent journellement nos frontieres aux postes designes a cette fin. En outre, sur un grand nombre de kilometres, la frontiere passe par un terrain infranchissable ou la visibilite est, de plus, reduite. Une armee de gardes-frontiere equipes de moyens techniques couteux n'y suffirait pas. Il est donc realiste d'ecarter cette possibilite.

En theorie, les Etats de destination des requerants d'asile ne disposent que de deux moyens de reagir face aux etrangers entres illegalement sur leur territoire:

• Ils pourraient les renvoyer dans leur Etat d'origine sans examiner leur demande d'asile. En procedant de la sorte, on accepterait de renvoyer chez eux des gens effectivement persecutes, qui se trouveraient alors confrontes a l'arbitraire, voire a la torture.
• La seconde variante est celle qu'ont retenue tous les Etats occidentaux. La demande d'asile est exami-nee dans les meilleurs delais, compte tenu des engagements de droit international public enonces par la Convention relative au statut des refugies et par la Convention europeenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales. Lorsqu'il appert que l'interesse n'est pas menace dans son pays d'origine ou de provenance, il y est rapatrie.

Maints requerants d'asile exploitent cette politique des Etats occidentaux pour essayer d'imposer leur pre-sence en franchissant illegalement la frontiere; de ce fait, il se mettent a dos des pans entiers de la popula-tion dans les pays de destination; ils se heurtent a l'incomprehension devant les problemes souleves par l'asile et les migrations. Mais le comportement des personnes entrees clandestinement se comprend mieux si l'on sait ce qui les meut et que l'on tient compte des faits suivants:

• En regle generale, les Etats d'Europe occidentale n'accordent d'autorisation de travail aux ressortissants d'Etats qui ne sont membres ni de l'Union europeenne (UE) ni de l'Association europeenne de libre-echange (AELE) que s'il s'agit de travailleurs qualifies dans une branche ou il y a penurie de main-d'?uvre.
• La personne qui tente de demander l'asile dans une ambassade ou un consulat etranger dans son pays d'origine se voit generalement opposer l'argument suivant: elle pourrait tout aussi bien demander l'asile dans un autre pays.
• La personne qui demande l'asile a la frontiere est le plus souvent refoulee, car elle se trouve generale-ment dans un "pays sur", c'est-a-dire un pays qui ne connait pas de persecutions. En general, le pre-mier "Etat sur" est, pour les personnes qui sont vraiment persecutees, un Etat voisin du leur. Mais c'est une vie dans un camp de refugies qui les attend le plus souvent et non une chance de trouver du travail et de parvenir a un certain niveau de vie.

Il n'y a donc rien de bien etonnant a ce que nombre d'entre eux cherchent a forcer la chance en franchissant illegalement la frontiere.

Pourquoi les gens prennent-ils la fuite ou emigrent-ils?

Au cours de son histoire, l'humanite a regulierement connu de grandes migrations. Mais durant les dernieres decennies, ces mouvements ont pris des proportions hors du commun. A l'heure actuelle, ils depassent tout ce que l'on a connu precedemment. Les derniers rapports etablis revelent qu'environ 100 millions de per-sonnes vivent hors de leur patrie; elles cherchent de meilleures conditions de vie dans un autre pays, voire sur un autre continent.

Quelque 88'000'000 d'entre elles appartiennent, d'apres la definition officielle, au groupe des "migrants". 12'000'000 sont officiellement qualifiees de "refugies" ou de "personnes deplacees par la guerre".

On qualifie de migrants les personnes qui vivent en dehors du pays dont elles sont originaires. Nombre d'entre elles quittent leur pays natal parce que les champs et les prairies y sont pauvres et que la nourriture, l'eau, le travail ou d'autres biens elementaires y font defaut. Environ deux tiers des etres humains habitent dans des pays dont l'economie est faible. De meme, des catastrophes naturelles, telles que la secheresse ou les inondations, peuvent contraindre des milliers de gens a s'expatrier.

Sont considerees comme "refugies politiques" les personnes persecutees en raison de leur race, de leur religion, de leur ethnie ou de leurs convictions politiques. Contrairement a elles, les "personnes deplacees par la guerre" ne prennent pas la fuite en raison de persecutions auxquelles elles sont exposees a titre individuel, mais en raison de la violence a laquelle l'ensemble de la population d'une region ou d'un pays est expose. Au debut de l'annee 1997, on recensait 35 conflits armes de par le monde.

Cependant, il est rare qu'un seul motif pousse quelqu'un a fuir ou a emigrer. Les causes des flux migratoires croissants sont multiples et enchevetrees de maniere complexe.

Lutte contre les causes de migration et de fuite et contre leurs consequences

Comment lutter contre les mouvements de fuite et de migration dans le monde sans combattre leurs cau-ses? Stabiliser l'evolution demographique, mettre en place des structures economiques porteuses et veiller au respect des droits de l'homme constituent effectivement les principaux objectifs a atteindre. Vu l'ampleur du probleme, les Etats, qu'ils agissent seuls ou a plusieurs, ne peuvent prendre des mesures efficaces a long terme: la Communaute internationale tout entiere doit s'impliquer. Il importe de jeter, de concert avec les gouvernements des pays concernes, les bases d'une stabilite economique, la politique de developpe-ment suivie par les Etats occidentaux remplissant, dans ce domaine, une fonction directrice essentielle.

Nombreux sont les Etats economiquement faibles qui, de par les matieres premieres qu'ils possedent et la fertilite de leurs sols, seraient tout a fait capables de connaitre une evolution saine. Cependant, la plupart des benefices realises etant verses a l'etranger, le capital necessaire pour construire des structures porteu-ses durables fait defaut. C'est aux gouvernements des pays concernes qu'il incombe d'adopter des mesures susceptibles de remedier a cette situation, comme c'est a eux qu'il revient d'instaurer un climat politique sta-ble favorable a l'investissement.

Il convient toutefois egalement de modifier une partie des regles actuelles du commerce international en creant, pour les matieres premieres et les produits provenant des pays du tiers monde et de ceux de l'an-cien bloc de l'Est, des conditions de vente equitables et des marches stables.

Les mesures destinees a contrer les causes de migration ne produisant leurs effets qu'a long terme, les Etats occidentaux sont contraints d'endiguer a court terme l'immigration clandestine. Aussi la collaboration internationale prend-elle de plus en plus d'importance en matiere de politique d'asile et de politique a l'egard des refugies. En effet, la suppression des abus passe par l'harmonisation des mesures et des pro-cedures des differents pays.

Les etrangers en Suisse

La Suisse constitue une destination de predilection des etrangers du monde entier. Ils sont, en effet, des milliers a se rendre dans notre pays, que ce soit en vacances ou pour affaires. Le tourisme joue un role fon-damental dans l'economie de nombreuses regions. Il en va de meme pour la main-d'?uvre etrangere, dont on ne saurait se passer dans la production industrielle, le batiment, l'agriculture, le domaine de la sante et le secteur des services, ainsi que dans les branches les plus diverses pour autant qu'elle soit qualifiee. Les travailleurs et leurs proches sont aussi des consommateurs, qui contribuent dans une large mesure a l'essor de l'economie suisse. Avec 1,37 million de personnes, ils forment de loin le plus grand groupe d'etrangers en Suisse. Nombre d'entre eux ont, au fil des annees, acquis le droit de s'etablir definitivement dans notre pays, qui est devenu pour eux une seconde patrie.

Cependant, depuis quelques annees, c'est un autre groupe d'etrangers, beaucoup plus restreint, qui ali-mente les debats publics. Fin 1998, quelque 45'000 demandes d'asile etaient pendantes aupres de l'Office federal des refugies (ODR) ou de la Commission suisse de recours en matiere d'asile (CRA). 28'400 per-sonnes sejournaient encore en Suisse a cette epoque bien que leur demande d'asile ait deja abouti a une decision negative entree en force. Ces personnes ont pourtant l'obligation de quitter la Suisse dans le delai qui leur a ete imparti au risque de se voir rapatriees sous contrainte dans leur Etat d'origine ou de prove-nance par les autorites cantonales de police.

En 1998, 9,5 pour cent des requerants d'asile ont ete reconnus comme refugies et ont obtenu l'asile. A la fin de cette annee-la, la Suisse comptait donc au total environ 24'500 refugies reconnus, habilites a sejourner durablement sur son territoire.

Ont egalement le droit de sejourner durablement dans notre pays les plus de 36'000 anciens requerants d'asile qui ont recu une autorisation de sejour de la police des etrangers de leur canton de sejour. De telles autorisations sont delivrees pour des raisons humanitaires ou, le plus souvent, suite a un mariage avec un Suisse.

De plus, la Suisse a, en 1998, accorde la protection temporaire a quelque 21'000 personnes. L'admission provisoire est octroyee lorsque l'execution du renvoi est, malgre le rejet de la demande d'asile, illicite du point de vue du droit international public ou qu'elle ne peut etre raisonnablement exigee ou encore qu'elle n'est techniquement pas possible.

Les personnes deplacees par la guerre, par exemple, peuvent beneficier de l'admission provisoire. La vali-dite de leur autorisation de sejour prend fin des que les motifs qui ont justifie l'octroi de l'admission provi-soire ne sont plus valables, en l'occurrence des la fin de la guerre dans leur Etat d'origine.

A la fin de l'annee 1998, 155'000 personnes au total sejournaient en Suisse en vertu du droit d'asile (reque-rants d'asile, refugies reconnus, personnes admises a titre provisoire, anciens requerants d'asile ayant ob-tenu une autorisation de sejour de la police des etrangers et requerants d'asile deboutes dont l'execution du renvoi est en suspens). L'ensemble des personnes relevant du domaine de l'asile represente 2,1 pour cent de la population totale et 10,4 pour cent de la population etrangere en Suisse.

Principes de la politique suisse en matiere d'asile, d'etrangers et de migration

La Suisse affiche un taux d'etrangers tres eleve comparativement aux autres pays, a savoir 19 pour cent (etat au 31.08.98). Relevons toutefois que plus de 90 pour cent de ce pourcentage est constitue par de la main-d'?uvre et par les proches de ces personnes activement recrutees. En outre, la Suisse applique un droit de naturalisation restrictif en comparaison d'autres pays europeens, dont certains accordent tres vite leur nationalite aux etrangers. Si tous ceux qui ont vecu plus de dix ans en Suisse etaient naturalises, la proportion d'etrangers chuterait au-dessous de dix pour cent.

Reduire l'augmentation de la population etrangere represente cependant un objectif clair du Conseil federal. En 1991, ce dernier a, dans un rapport de strategie concernant la politique a l'egard des etrangers et des refugies, presente le modele dit des trois cercles comme la nouvelle ligne directrice de la politique en ma-tiere d'etrangers. L'immigration de la main-d'?uvre etrangere devait ainsi etre facilitee ou jugulee selon le pays de provenance. Il s'ensuivit notamment que les autorisations pour saisonniers venant de l'ancienne Yougoslavie ne furent plus prolongees. L'application du modele des trois cercles entraina la baisse du taux annuel d'augmentation de la population etrangere residante de 6,4 pour cent en 1990 a 0,3 pour cent en 1998.

Afin d'harmoniser davantage a l'avenir la politique a l'egard des etrangers, la politique du marche de l'emploi et la politique d'asile, un concept relatif a la migration a ete defini, puis approuve dans ses grandes lignes par le Conseil federal en automne 1997. Ce nouveau concept repose sur l'idee d'un marche interieur au sein de l'UE et de l'Association europeenne de libre-echange (AELE), dans lequel tous les citoyens jouissent de la liberte totale d'etablissement dans n'importe quel Etat contractant. L'immigration en provenance de tous les autres Etats doit donc rester soumise a un contingent fixe chaque annee. Les capacites des individus doivent neanmoins jouer un role plus important que la provenance de ces derniers dans l'examen des de-mandes d'admission. De meme, il convient de renforcer les efforts d'integration.

Pour une partie de la population suisse, les efforts fournis par le Conseil federal en vue de freiner l'aug-mentation de la population etrangere ne vont pas assez loin. Au cours des dernieres decennies, des initiatives populaires ont regulierement ete lancees dans le but de limiter le nombre des etrangers en Suisse par le biais de mesures draconiennes. L'"initiative populaire pour une reglementation de l'immigration" en est un exemple actuel, qui vise a assurer que la proportion d'etrangers en Suisse, y compris la population etran-gere non residante (saisonniers, detenteurs d'une autorisation de sejour de courte duree et personnes rele-vant du domaine de l'asile), ne depasse pas 18 pour cent. Mais si cette initiative etait acceptee, la marge de man?uvre dont la politique a l'egard des etrangers a besoin d'un point de vue economique serait largement restreinte et le respect des obligations elementaires de droit international public dans le domaine de la poli-tique d'asile remis en question. Aussi le Conseil federal luttera-t-il contre elle avec vehemence.

La politique suisse en matiere d'asile est definie dans la loi de 1979 sur l'asile et repose sur les principes fondamentaux de la Convention relative au statut des refugies, formules en 1951 a la suite des persecutions infligees aux Juifs, Tziganes et autres minorites durant la Seconde Guerre mondiale. Tout individu et tout groupe ethnique devaient ainsi etre proteges contre l'oppression politique, la violence et le racisme. La convention de Geneve a pour objet principal de determiner qui peut etre considere comme refugie et peut, par consequent, revendiquer la protection des Etats signataires.

A contrario, la convention de Geneve precise que nul ne peut etre refoule dans un Etat ou il risque d'etre expose aux persecutions susmentionnees. Cette interdiction (dite le principe du non-refoulement) fut, par la suite, etendue aux personnes susceptibles d'etre torturees ou traitees de maniere inhumaine. Elle constitue une regle de droit coutumier international qui ne peut etre denoncee.

La politique suisse en matiere d'asile est basee sur les principes suivants, qui representent les grandes li-gnes de la tradition humanitaire de la Suisse:

• Celui qui est menace ou persecute dans son Etat d'origine selon les criteres reconnus par le droit inter-national public recoit l'asile en Suisse.
• En cas de detresse humaine dans des regions ravagees par la guerre ou les catastrophes, la Suisse s'efforce de fournir rapidement une aide sur place. Elle participe a des campagnes internationales, or-ganisees pour proteger et soutenir les populations concernees.
• Lorsqu'un danger aigu empeche toute intervention dans une region, la Suisse accueille provisoirement sur son territoire les groupes de personnes touches.
• Le Conseil federal s'evertue, en collaboration avec les gouvernements des autres Etats, a adopter des solutions efficaces et durables en vue d'endiguer les causes de fuite et de migration involontaire.

La procedure d'asile permet de reconnaitre parmi les nouveaux requerants ceux qui ont le droit de revendi-quer une protection d'apres les criteres cites precedemment. En effet, nombre d'entre eux ne font pas partie de la categorie des refugies et des personnes deplacees par la guerre, mais appartiennent au groupe des migrants, dont la venue en Suisse est motivee par l'envie de connaitre une vie meilleure. Or, craignant de n'avoir aucune chance d'obtenir une autorisation d'entree et de travail, ils tentent d'atteindre leur but en im-migrant clandestinement et en exposant, dans le cadre de la procedure d'asile, une histoire dramatique in-ventee de toutes pieces. Si ce comportement peut leur paraitre comprehensible, il n'en demeure pas moins qu'il equivaut a un abus.

Les autorites chargees de l'asile et les autorites de police des etrangers doivent rejeter le plus rapidement possible de telles demandes et executer systematiquement le renvoi des interesses. C'est la le seul moyen de reduire l'attrait de la procedure d'asile aux yeux des etrangers en quete de travail.

80 pour cent des demandes d'asile aboutissent aujourd'hui a une decision de l'ODR dans les trois mois. Il en va de meme des recours deposes aupres de la CRA a la suite d'une reponse negative.

Les requetes presentees par des personnes ayant commis des delits en Suisse ou dont le comportement prouve qu'elles n'ont manifestement pas l'intention de se plier aux regles de notre societe (on parle de com-portement asocial) sont, dans la mesure du possible, reglees encore plus vite.

La procedure d'asile en Suisse

Les etrangers desireux de chercher protection en Suisse peuvent deposer leur demande d'asile aupres de n'importe quelle representation diplomatique ou consulaire suisse, a n'importe quel poste frontiere du pays ou dans n'importe quel aeroport suisse.

Dans le cas d'une requete deposee aupres d'une representation a l'etranger, une autorisation d'entree ne sera toutefois delivree que si l'interesse a la fois avance des motifs de fuite plausibles et evoque des relations avec la Suisse. De meme, a la frontiere, l'entree ne sera autorisee que si l'interesse avance des motifs de persecution justifiant l'asile et s'est rendu en Suisse sans effectuer de sejours intermediaires inutiles.

Or presque 90 pour cent des requerants d'asile evitent le risque d'etre renvoyes par une representation di-plomatique ou a la frontiere en entrant illegalement sur le territoire helvetique et en se presentant directe-ment a l'un des quatre centres d'enregistrement de l'ODR situes a Chiasso, Bale, Geneve et Kreuzlingen. La ils sont interroges sur leurs donnees personnelles et sur leur situation familiale; de meme, leurs empreintes digitales sont relevees et des photographies prises. Ces informations servant a identifier les personnes concernees permettent de savoir si ces dernieres ont deja depose, eventuellement sous un autre nom, une demande d'asile en Suisse.

Dans les centres d'enregistrement, les requerants sont entendus sur leur itineraire, ainsi que deja sommai-rement sur leurs motifs d'asile. Lorsque l'examen d'identification et l'audition ne laissent pas transparaitre un abus manifeste de la procedure d'asile, l'interesse est attribue a un canton, qui se charge d'assurer son en-cadrement et de proceder a une audition detaillee sur ses motifs d'asile.

Lors de ces auditions, les requerants doivent exposer, le plus precisement et le plus exhaustivement possi-ble, les raisons pour lesquelles ils se sentent menaces. Ils ont d'ailleurs la possibilite d'apporter des docu-ments a l'appui de leurs affirmations. Les demandes de precisions permettent de deceler les eventuelles contradictions.

Des interpretes et des representants d'?uvres d'entraide reconnues assistent a ces auditions. Les allega-tions sont ensuite examinees par les collaborateurs de l'ODR charges de prendre les decisions en matiere d'asile. L'ODR dispose d'une abondante documentation sur les pays grace a laquelle il peut elucider des points importants. Cette documentation, qui est constamment actualisee, contient non seulement une col-lection complete de supports d'information, mais aussi des donnees detaillees sur les organisations politi-ques, les personnalites, les caracteristiques locales et tout autre fait ou evenement susceptible d'etre d'une quelconque importance pour l'examen des demandes d'asile. Au besoin, l'ODR se procure des renseigne-ments supplementaires aupres de l'ambassade suisse dans le pays concerne.

L'ODR decide, sur la base de l'etat des faits, si l'asile peut etre accorde, si la demande doit etre rejetee ou si la situation justifie l'octroi de l'admission provisoire.

Les requerants d'asile dont la demande a ete rejetee ont le droit de deposer un recours contre la decision de premiere instance. Dans un tel cas, tous les elements du dossier sont une nouvelle fois soigneusement etu-dies par la CRA, commission independante de l'administration. C'est elle qui tranche definitivement et qui declare si le jugement de l'ODR a ete rendu conformement aux dispositions de la loi sur l'asile.

Lorsqu'aucun recours n'a ete depose ou que le recours a ete rejete, l'etranger concerne ne peut plus reven-diquer le droit de sejourner en Suisse. Un delai lui est, en regle generale, imparti pour partir volontairement. S'il ne quitte pas la Suisse dans ce laps de temps, il sera refoule a l'aide de mesures policieres. S'il se soustrait au refoulement en passant a la clandestinite, il fera l'objet de recherches.

Execution des renvois

La politique d'asile n'est credible que si les decisions prises en la matiere sont executees. Cependant, il n'est pas facile de renvoyer les requerants d'asile deboutes. Cette tache est, en effet, extremement penible non seulement pour les interesses, mais aussi pour les agents de police cantonaux competents. Nean-moins, il est indispensable d'executer systematiquement les decisions de renvoi conformes au droit et entrees en force pour que nos dispositions relatives a l'immigration ne soient pas contournees par le biais de la politique d'asile et que nos frontieres restent ouvertes aux personnes reellement persecutees.

Lorsqu'une demande d'asile est rejetee apres avoir ete minutieusement examinee, l'autorite impartit a l'inte-resse un delai approprie dans lequel il doit quitter la Suisse. Si l'interesse n'obtempere pas, il peut etre re-foule au moyen de mesures de contrainte par l'autorite de police cantonale responsable.

Or, dans environ 60 pour cent des cas, il est impossible d'executer le renvoi sous contrainte des requerants d'asile deboutes, qui se soustraient a cette menace en passant a la clandestinite. Sachant qu'a l'echeance du delai d'execution de la mesure, ils seront inscrits dans le systeme de recherches informatisees de police RIPOL, la plupart d'entre eux se rendent probablement illegalement dans un autre Etat.

D'autres tentent de passer outre a la decision de renvoi sous contrainte en dissimulant ou en detruisant leurs documents de voyage et d'identite avant meme de deposer leur demande d'asile. Ils savent qu'ainsi, ils entravent considerablement l'execution de leur renvoi en cas de rejet de leur requete, aucun Etat n'etant dispose ni ne pouvant y etre contraint a laisser entrer sur son territoire des personnes depourvues de do-cuments attestant leur nationalite. Avant d'executer un renvoi, les autorites suisses doivent, par consequent, se procurer de nouveaux documents de voyage pour l'interesse aupres de l'ambassade ou du consulat de son Etat d'origine. Cependant, lorsque les personnes frappees d'une decision de renvoi ne cooperent pas, les autorites de police des etrangers ont souvent beaucoup de mal a obtenir ces documents. Aussi ces der-nieres procedent-elles, depuis peu, a des analyses linguistiques et textuelles afin de decouvrir la prove-nance des interesses et de pousser les representations diplomatiques des Etats d'origine ainsi etablis a re-prendre ces personnes. De meme, la loi federale sur les mesures de contrainte en matiere de droit des etrangers, introduite au debut de l'annee 1995, jette les bases necessaires pour mieux empecher les abus. Elle permet, lorsque l'interesse ne coopere pas a l'obtention des papiers ou lorsqu'il donne l'impression de vouloir passer a la clandestinite, d'ordonner sa detention en vue du refoulement jusqu'a ce que son renvoi puisse etre execute, la duree maximale de cette detention etant limitee a neuf mois.

Les problemes rencontres lors de l'obtention des documents de voyage de remplacement sont dus non seulement a l'attitude des requerants d'asile deboutes, mais aussi souvent au manque de cooperation dont font preuve les representations diplomatiques etrangeres. Dans de tels cas, l'ODR ou le coordinateur pour la politique internationale des refugies du Departement federal des affaires etrangeres peut, a la demande des cantons, intervenir.

Recente Evolution

Face au changement une politique flexible

Entre le debut des annees 70 et la fin des annees 80, la Suisse a, tout comme les autres Etats europeens, connu une augmentation massive du nombre des demandes d'asile, qui est passe de quelques centaines a environ 24'000 par an. Mais c'est en 1990 que la situation a empire: en l'espace de 12 mois, 36'000 reque-tes ont ete enregistrees, soit 50 pour cent de plus que l'annee precedente. Afin de mettre fin a cette esca-lade, la Confederation recourut, au mois de juin 1990, a un arrete federal urgent dont les mesures decisives visaient a lutter contre les abus commis dans le domaine de l'asile. De meme, la decision fut prise d'accroi-tre massivement les effectifs des autorites competentes en matiere d'asile dans le but d'accelerer la procedure.

En 1991, le nombre des demandes d'asile atteignit son apogee avec 42'000. L'application systematique de l'arrete federal urgent permit, par la suite, de stopper la hausse de ce chiffre. Dans les pays de provenance, le bruit courut lentement par les canaux d'information extremement ramifies des requerants d'asile que la procedure d'asile en Suisse n'offrait plus guere aux requerants dont la demande ne reposait pas sur de ve-ritables motifs d'asile l'espoir d'obtenir le droit de sejourner longtemps dans notre pays et la possibilite d'y realiser des gains. Ainsi, entre 1992 et 1997, le nombre des requetes deposees par an ne s'elevait plus qu'a 20'000 en moyenne.

Influence des evenements se deroulant actuellement a l'etranger sur la situation en Suisse

Les drames vecus dans la province yougoslave du Kosovo ont, en 1998, mis un terme a cette phase de stabilisation: avec jusqu'a 6'000 demandes d'asile par mois, on a, au cours de l'automne, de nouveau enregistre des valeurs record.

La Suisse est ainsi devenue, proportionnellement a sa population, le pays d'asile le plus sollicite de l'Occi-dent. En chiffres absolus, elle occupait en 1998, avec 41'302 requetes, la quatrieme position, derriere la Re-publique federale d'Allemagne, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne, devancant meme les traditionnels pays d'immigration que constituent les USA, le Canada ou l'Australie et distancant largement de grandes nations europeennes telles que la France ou l'Italie.

L'evolution qu'a connue l'annee 1998 montre combien les evenements qui se deroulent dans d'autres pays peuvent influer rapidement et radicalement sur la situation regnant en Suisse en matiere d'asile. Au mois de mars de cette annee-la, de violents affrontements armes ont eclate entre les forces de securite serbes et la, guerilla des Albanais du Kosovo. Les Kosovars d'origine albanaise ont ete systematiquement chasses de leurs villages par les unites serbes. Des dizaines de milliers de personnes ont donc ete contraintes de fuir dans les forets et les montagnes de la region, dans d'autres parties de la province, dans des pays etrangers voisins ou en Europe occidentale. L'approche de l'hiver n'a fait qu'aggraver la detresse des refugies restes sur place. Les liens et les relations personnels ont alors joue un role important: dans les annees 60 a 80, la Suisse a recrute pour son industrie des centaines de milliers de saisonniers en Yougoslavie. Or, au fil des annees, les autorisations saisonnieres de nombreux employes etrangers ont ete transformees en autorisa-tions de sejour. C'est ainsi que vivent aujourd'hui dans notre pays quelque 300'000 ressortissants yougosla-ves, dont la moitie sont des Albanais de souche originaires de la province du Kosovo.

Desesperees, nombre de personnes provenant des regions en crise se sont tournees vers des parents, des amis ou des connais-sances vivant dans des Etats surs et riches d'Europe occidentale. Toutes celles qui avaient suffisamment de force et d'argent pour fuir dans cette partie du globe se sont rendues en Republique federale d'Allemagne ou en Suisse. En revanche, notre pays souffre peu de mouvements de fuite ou de migration en provenance d'autres Etats: les Algeriens, en quete de protection contre le terrorisme islamiste, vont d'abord en France, tandis que les refugies indonesiens cherchent essentiellement a parvenir en Malaisie ou en Australie.

La proximite de la region en crise et la composition de la population etrangere d'un pays d'accueil exercent une grande influence sur le nombre des requerants d'asile. Il en resulte que la situation de la Suisse en ma-tiere d'asile depend tout particulierement de l'evolution du conflit au Kosovo. L'augmentation massive du nombre des demandes d'asile en 1998 le prouve clairement: 49,4 pour cent des 41'302 requetes emanaient d'Albanais du Kosovo.

Nouvelle situation pour la Suisse suite a la cooperation auein de l'UE

En renforcant davantage les mesures visant a lutter contre les abus commis dans le domaine de l'asile et en adoptant la nouvelle loi sur l'asile, le Conseil federal et les Chambres federales entendent veiller a ce que notre pays soit a l'avenir encore moins attrayant pour les personnes dont la demande d'asile ne repose pas sur de reels motifs d'asile. Pourtant, l'attrait de la Suisse pourrait bientot s'accroitre de nouveau fortement aux yeux des requerants d'asile du monde entier, en raison de son isolement par rapport a l'UE En effet, les Etats de l'UE fournissent actuellement de grands efforts d'harmonisation en vue de resoudre plus rapide-ment et plus efficacement les problemes qui se posent dans le domaine de l'asile. Ainsi, l'accord de Dublin est entre en vigueur au mois de septembre 1997.

Cet accord empeche que les requerants d'asile dont la demande a ete rejetee par un Etat de l'UE ne puis-sent deposer une nouvelle requete dans un autre pays membre. La convention de Dublin deploiera son plein effet des que les dispositions d'introduction correspondantes seront adoptees dans tous les pays de l'UE et que la connexion a l'echelle de l'UE des, banques de donnees communes relatives a l'asile sera eta-blie. La Suisse court ainsi le risque de devenir une echappatoire pour tous ceux qui ont ete deboutes au sein de l'UE. La participation de la Confederation a la convention de Dublin et a d'autres mesures de l'UE depend de la facon dont nous definirons a l'avenir notre position vis-a-vis de l'UE.

Depuis que d'autres Etats europeens ont egalement renforce leurs mesures visant a lutter contre les abus commis dans le domaine de J'asile, les dispositions prises par la Suisse ont quelque peu perdu de leur effi-cacite. Aussi notre pays est-il deja, aux yeux de nombreux requerants d'asile, plus attrayant aujourd'hui qu'au debut des annees 90. Il est etonnant de voir a quel point les requerants connaissent les lacunes et les avantages des systemes de l'asile des differents pays d'accueil. L'acces aux institutions sociales joue sou-vent un role important dans le choix du pays de destination. L'attrait de la Suisse decoule pour beaucoup de l'acces qu'elle offre au systeme de sante et d'assistance exhaustif et qui est illimite dans le temps, un avan-tage que tous les autres Etats de PUE n'accordent plus depuis longtemps aux requerants.

Etant donne l'evolution de la situation en Europe, la tendance a la hausse du nombre des demandes d'asile pourrait bien persister meme une fois le conflit au Kosovo acheve.

Des structures flexibles pour parer a des situations extraordinaires

Les autorites et les organisations actives dans le domaine de l'asile s'efforcent de faire face aux consequen-ces decoulant de la situation de la Suisse en matiere d'asile et de relever les defis de la maniere la plus effi-cace et la plus 'economique qui soit. Au fil des annees, une infrastructure flexible destinee a l'encadrement et a la prise de decisions a ainsi ete mise en place. Elle permet, en temps normal, de parer aux fluctuations saisonnieres du nombre des demandes d'asile. L'augmentation sensible de ce chiffre d'octobre a decembre 1998 a' cependant entrave l'encadrement et l'enregistrement des nouveaux requerants. Les centres d'enregistrement de la Confederation n'ont temporairement plus ete a meme de faire face a cet afflux de person-nes en quete de protection. C'est pourquoi le Conseil federal et le Parlement ont decide de recourir a l'ar-mee pour encadrer les requerants. Par ailleurs, des casernes et des batiments de la protection civile ont ete mis a disposition a court terme afin de loger toutes les personnes concernees. L'armee a recu l'ordre de soutenir les autorites civiles jusqu'a ce que la situation redevienne normale et que l'encadrement puisse a nouveau etre assure a l'aide de moyens ordinaires.

Des mesures ciblees pour combattre les abus

Ces dernieres annees, on a constate que de plus en plus d'etrangers detruisaient ou dissimulaient leurs documents de voyage avant de deposer leur demande d'asile, esperant par la meme que leur sejour en Suisse soit automatiquement prolonge au cas ou leur requete serait rejetee. D'aucuns cherchent, de plus, a bloquer l'execution de leur renvoi en refusant de collaborer a l'obtention des documents de remplacement. C'est pourquoi' un nouveau train de mesures legales et administratives doit, a l'avenir, combattre ces formes d'abus.

Des bases juridiques claires grace a la revision de la loi sur l'asile

A maintes reprises, la loi suisse sur l'asile a, ces dernieres annees, du etre partiellement adaptee afin d'in-tegrer les instruments indispensables pour freiner l'evolution que connait le domaine de J'asile. C'est ainsi qu'a vu le jour toute une serie de dispositions complementaires et d'ordonnances dont il est difficile d'avoir une vue d'ensemble. La revision totale de la loi sur l'asile doit donc mettre fin a cette situation insatisfai-sante. La nouvelle loi sur l'asile, dont l'entree en vigueur est prevue d'ici au 1er juillet 1999, non seulement enterine les prescriptions de la loi actuelle, mais aussi ajoute des mesures visant a combattre les abus commis dans le cadre de la procedure d'asile. De meme, elle ameliore le statut des personnes deplacees par la guerre, qui obtiennent en Suisse une protection temporaire.

Maintenant que le referendum contre la nouvelle loi sur l'asile a abouti, le peuple suisse decidera, lors d'une votation dans le courant de l'annee 1999, de l'introduction des dispositions legales revisees.

Couts

L'encadrement des requerants d'asile et l'examen de leurs demandes engendrent des couts considerables. Ces dernieres annees, les depenses occasionnees dans le domaine de l'asile n'ont cesse d'augmenter. En 1998, l'ODR a depense plus d'un milliard de francs, dont 90 pour cent pratiquement ont ete consacres a l'encadrement et a l'assistance des refugies reconnus, des personnes admises a titre provisoire et des requerants d'asile.

La hausse des depenses est due non seulement au nombre de nouveaux requerants d'asile, mais aussi au nombre total de personnes relevant du domaine de l'asile et de la competence de la Confederation en ma-tiere de couts. Font partie de ce dernier les requerants d'asile dont la procedure ou l'execution du renvoi est pendante, les personnes admises a titre provisoire et les refugies reconnus. Ce groupe compte aujourd'hui 119'000 personnes au total et augmente chaque annee de quelque 5'000 a 10'000 personnes. Cette augmentation s'explique, d'une part, par le nombre des nouvelles personnes qui sont constamment reconnues comme refugies ou admises a titre provisoire, d'autre part, par les difficultes qui surgissent lors de l'execu-tion des renvois.

L'une des grandes causes de l'accroissement des couts dans le domaine de l'asile reside egalement dans le pourcentage eleve de requerants d'asile, de personnes admises a titre provisoire et de refugies reconnus qui dependent de l'assistance. La morosite de la situation economique et l'application systematique de l'in-terdiction de travailler durant les premiers mois de la procedure d'asile ont effectivement eu pour conse-quence que la part des requerants d'asile exercant une activite lucrative est passee de 70 pour cent en 1990 a environ 40 pour cent en 1997. Quant a celle des personnes admises a titre provisoire et des refugies re-connus actifs, elle n'est que legerement plus elevee.

Sujets d'actualite

Prestations d'assistance fournies aux requerants d'asile

Les requerants d'asile indigents sont nourris et loges; de plus, ils recoivent 3 francs d'argent de poche par jour. Au besoin, des vetements leur sont egalement remis. Par ailleurs, ces personnes sont assurees contre la maladie. Les soins dentaires ne sont cependant pris en charge que pour autant qu'ils soient indispensables pour mettre fin aux douleurs des patients.

Actuellement, la plupart des requerants d'asile sont heberges dans des logements communautaires bon marche. L'infrastructure necessaire a ete specialement mise en place pour eviter de devoir les loger dans des appartements ou dans des hotels.

Les prestations d'assistance sont definies en fonction de la situation personnelle de chaque requerant d'asile. L'assistance est, en principe, fournie sous forme de prestations en nature et non en argent liquide. Les prestations d'assistance sont versees par les cantons, lesquels sont rembourses par la Confederation. La reorganisation qu'a connue le domaine de l'assistance a permis de reduire les couts annuels a 15'000 francs en moyenne par requerant dependant de l'assistance.

Environ 60 pour cent des requerants d'asile, des personnes admises a titre provisoire et des refugies recon-nus sont dependants de l'assistance. Quelque 900 millions de francs ont du leur etre consacres en 1998.

Une etude publiee au mois d'octobre 1998 par le Forum suisse pour l'etude des migrations (SFM) revele que le niveau des prestations d'assistance de la Suisse est tres proche de celui de la RFA, de l'Italie, de l'Autriche et du Danemark. Alors qu'en Suisse, les prestations beneficient a toutes les categories de reque-rants d'asile et sont illimitees dans le temps, elles ne sont, dans d'autres Etats, reservees qu'a certaines categories de personnes, comme celle des refugies reconnus ou celle des familles, ou prennent fin soit apres une duree determinee soit suite a une decision d'asile negative. Si ces pays peuvent ainsi realiser des economies, ils doivent toutefois prendre en compte les couts qui resultent notamment de l'augmentation de la criminalite, lorsque les requerants indigents sont totalement livres a eux-memes.

Requerants d'asile et travail

Jusqu'en 1990, les requerants d'asile pouvaient travailler aussitot apres avoir depose leur demande en Suisse, dans la mesure ou ils trouvaient un poste qui n'interessait aucun travailleur indigene. Or, la police des etrangers ne delivrant normalement d'autorisations de travail qu'aux etrangers provenant d'Etats d'Europe occidentale, la procedure d'asile representait a l'epoque aux yeux des autres etrangers en quete de travail une facon attrayante d'atteindre leur but.

A la fin des annees 80, le nombre des requerants d'asile augmenta fortement. Aussi convenait-il de reduire l'attrait de la procedure d'asile vis-a-vis de tous ceux qui ne presentaient pas leur requete pour des motifs d'asile, mais qui choisissaient ce moyen afin d'obtenir rapidement un emploi. C'est pourquoi fut introduite en 1990 la reglementation selon laquelle les requerants n'ont pas le droit de travailler durant les trois premiers mois de leur procedure. Lorsqu'une demande est rejetee en premiere instance au cours de cette periode, l'interdiction de travail peut etre prolongee de trois mois.

Les autorites competentes en matiere d'asile etant aujourd'hui a meme de regler les quatre cinquiemes des requetes en l'espace de six mois, la majorite des requerants sont soumis a l'interdiction de travail durant la totalite de la procedure. Celle-ci est donc devenue moins attrayante aux yeux des etrangers en quete de travail. Cependant, on note une hausse des frais d'assistance, 60 pour cent des requerants en age de tra-vailler etant, a l'heure actuelle, sans emploi.

Regroupment familial

Toute personne qui obtient en Suisse la qualite de refugie est habilitee a sejourner durablement sur le territoire helvetique. Les refugies ont, par consequent, le droit de faire venir leur conjoint et leurs enfants mi-neurs dans notre pays.

Les requerants d'asile dont la procedure est pendante ou qui ne remplissent pas la qualite de refugie n'ont, par contre, aucun droit au regroupement familial. Lorsque, malgre tout, les membres de leur famille entrent illegalement en Suisse, leurs demandes sont traitees en priorite. De meme, leur renvoi est execute le plus rapidement possible en cas d'issue negative de la procedure.

Requerants d'asile delinquants

Il n'existe, a l'echelle de la Suisse, aucune donnee precise sur la delinquance des requerants d'asile. En effet, la plupart du temps, la statistique de la criminalite des polices cantonales fait uniquement la distinction entre les etrangers et les Suisses, mais non entre les differentes categories d'etrangers.

L'etude la plus fiable est celle menee par l'Office federal de la statistique au mois de mai 1996 sur la base de chiffres de 1991. Il en resulte qu'au sein de groupes de personnes du meme age et du meme sexe, le pourcentage de requerants d'asile delinquants n'est pas aussi eloigne du pourcentage d'autochtones ou d'autres etrangers delinquants qu'il est toujours affirme. Les delits sont le plus souvent commis par des hommes de 18 a 30 ans; 2,9 pour cent des Suisses et 4,9 pour cent des requerants tombent dans la delinquance Cependant, ces derniers commettent plus souvent qu'en moyenne, les delits les plus graves, tels que le brigandage ou le trafic de drogue, alors que les autochtones sont davantage responsables d'infractions aux regles de la circulation routiere.

En outre, les autorites cantonales de poursuite penale ont de nouveau l'impression que de plus en plus de requerants d'asile sont, depuis peu, impliques dans le trafic de drogue. Il semble manifeste que le crime organise recrute certains de ses revendeurs de stupefiants parmi eux.

Dans l'interet de tous les requerants d'asile qui respectent l'ordre juridique etabli en Suisse, il importe de ne pas tolerer que certains profitent de leur sejour durant la procedure pour s'adonner a des activites criminel-les. D'ou la necessite de proceder a davantage de rafles dans les logements qui leur sont destines. Les re-querants qui commettent des delits doivent etre frappes des mesures de droit penal habituelles. Le juge a la possibilite d'associer l'expulsion a une peine privative de liberte ou a une amende de sorte que leur renvoi puisse etre execute juste apres qu'ils aient purge leur peine. Il est souvent demande que les requerants de-linquants soient simplement refoules; or cette requete ne constitue pas une solution judicieuse: s'ils n'etaient menaces que par le retour dans leur Etat d'origine, notre pays representerait a leurs yeux le lieu ideal pour perpetrer des delits.

Comment concilier les principes de la politique d'asile et le destin des individus

De nombreuses personnes qui sont en etroite relation avec des requerants d'asile et qui les entendent de-crire les persecutions qu'ils ont subies ou la detresse qu'ils ont connue ont du mal a accepter une reponse negative de la part des autorites competentes. Or ces personnes ne connaissent que leur version des faits. Elles ne disposent ni des moyens ni des connaissances qui sont indispensables pour pouvoir controler la veracite de leurs recits. Aussi tout rejet de demande d'asile est-il ressenti comme injuste. De plus, la deci-sion de renvoi qui s'ensuit est generalement difficile a vivre pour le requerant deboute, contraint de retrouver une situation souvent nettement moins confortable que celle qu'il avait en Suisse. Une telle maniere d'agir n'est pas sans susciter des reactions. La pratique suivie par les autorites en matiere d'asile est effective-ment consideree comme dure. C'est pourquoi les particuliers, les ?uvres d'entraide et les organisations qui soutiennent les requerants d'asile critiquent frequemment, aux cotes d'une partie des medias, la pratique de l'ODR.

Seul celui qui ne s'arrete pas uniquement au cas particulier, mais considere egalement le probleme dans son ensemble est a meme de comprendre la politique et la pratique de l'asile. Certes accorder aux reque-rants d'asile deboutes le droit de continuer de sejourner en Suisse permettrait d'eviter les situations difficiles, mais une telle politique de libre immigration, d'une part, entrainerait un afflux incontrolable de personnes, d'autre part, excederait les capacites reelles d'accueil de la Suisse et abuserait de la disposition des Suisses a accueillir des etrangers. Le Parlement federal a, par consequent, declare que l'admission devait rester li-mitee aux personnes persecutees politiquement et aux refugies de guerre, lesquels ne peuvent toutefois beneficier que d'une protection temporaire. C'est a l'ODR qu'il revient de determiner quels requerants d'asile appartiennent a ces categories.